Rechtstatsächliche Situation der Anwendung des Staatshaftungsrecht
von PD Dr. Hans Lühmann
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Schwerpunkte in der Rechtsprechung
Rechtstatsachen aus dem Jahre 1971
Rechtstatsachen aus den Jahren 1993 - 1995
Die heutige staatspraktische Situation des Staatshaftungsrechts kann kaum detailgerecht nachgezeichnet werden. Genaue Kenntnisse über die Leistungen von Bund, Ländern und Kommunen gegenüber privaten im Rahmen staatshaftungsrechtlicher Institute liegen nicht vor. Ursache hierfür ist eine fehlende Erfassung von staatshaftungsrechtlich relevanten Haftungs- bzw. Leistungsfällen. Der Bund und die Länder können nicht einmal über die laufenden Ausgaben der Staatshaushalte genaue Auskunft darüber geben, in wie vielen Fällen wie viel Geld für die Begleichung von Hafungsforderungen ausgegeben wurden. Lediglich im kommunalen Bereich können über die kommunalen Schadensversicherer einige Angaben über Ausgaben in Folge staatshaftungsrechtlicher Forderungen gemacht werden. Angesichts eines immer weiter um sich greifenden Engagements im Hinblick auf die Statuierung eines Controlling-Systems in der staatlichen Verwaltung erscheint dieser Befund erstaunlich. Immerhin können die Haftungs- und Leistungsfälle, die nach dem Staatshaftungsrecht reguliert werden, erste deutliche Zeichen für die Qualität der Staatstätigkeit in Bund, Ländern und Kommunen geben.
Die nachfolgenden Übersichten sind teilweise das Ergebnis von Hochrechnungen und Schätzungen, die zumindest ein ungefähres Bild über die Anwendung des Staatshaftungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland geben.
Schwerpunkte in der Rechtsprechung
Mittels der Auswertung der Rechtsprechung können zur heutigen Situation des Staatshaftungsrechts einige gesicherte Aussagen gemacht werden. In der Rechtsprechung nehmen Staatshaftungsfälle einen wichtigen Platz ein. So enthält beispielsweise die DVD-rom der juris GmbH "Verwaltungsrecht" (18. Aufl., 2003) ca. 160.000 Entscheidungen. Davon enthalten ca. 10 % auch staatshaftungsrechtliche Bezüge (entweder vom Sachverhalt her oder von der Rechtsfrage). Der größte Teil bezieht sich auf Enteignungen oder ähnliche auf das Eigentum bezogene Eingriffe wie enteignende oder enteignungsgleiche Eingriffe (ca. 6.000 Entscheidungen). Es folgen in der Statistik Amtshaftungsforderungen nach Art. 34 GG iVm. § 839 BGB in ca. 4.500 Entscheidungen. Die gerichtlichen Entscheidungen wurden vor allem von den Verwaltungsgerichten (ca. 5.700) und den ordentlichen Gerichten (ca. 4.700) getroffen.
Rechtstatsachen aus dem Jahre 1971
Zur Reform des Staatshaftungsrechts,
Rechtstatsächliche Erkenntnisse in Staatshaftungssachen, Verwaltungserhebung
und Gerichtsaktenauswertung, August 1976,
S. 46 ff.
"III. Erkenntnisse aus beiden Untersuchungen
In der Zusammenschau von Verwaltungserhebung und Gerichtsaktenauswertung
verdichten sich die vorstehend unter 1. und II. dargestellten wesentlichen
Ergebnisse zu folgen den allgemeinen Erkenntnissen:
1. Die Staatshaftungsausgaben in Bund, Ländern und Kommunen spielen in den
öffentlichen Haushalten, insbesondere im Vergleich zu allen Staatsausgaben und
zu
2. Die durchgeführten rechtstatsächlichen Untersuchungen haben deutlich gemacht,
dass die Staatshaftung auf der Grundlage des bisher geltenden Rechts aus vier
Haftungsgruppen besteht.
Sie umfassen in der Reihenfolge ihrer finanziellen Bedeutung (jeweils
einschliesslich Bundespost)
- die Haftung aus Teilnahme am allgemeinen Verkehr mit 73,4% der
Staatshaftungsausgaben (26,5% der Fälle, 50% der Staatshaftungsklagen),
- die Staatshaftung im engeren Sinne mit 23,5% der Staatshaftungsausgaben
(71,3% der Fälle, 30% der Staatshaftungsklagen),
- die Haftung aus Verletzung der Verkehrssicherungspflicht mit 2,7% der
Staatshaftungsausgaben (2,1% der Fälle, 18% der Staatshaftungsklagen),
- die Haftung aus Heilbehandlung und medizinischen Untersuchungen (ohne
Verletzung privatrechtlicher ärztlicher Pflichten) mit 0,5% der
Staatshaftungsausgaben (0,1% der Fälle, 2% der Staatshaftungsklagen).
Die hohe Fallzahl bei der Staatshaftung im engeren Sinne (71,3%) ist durch den
Massenverkehr der Post bedingt. Allein 68,4% aller Fälle sind Haftungsfälle aus
Postbenutzungsverhältnis, nur 2,9% Fälle aus sonstiger Staatshaftung im engeren
Sinne.
3. Die anderweitige Ersatzmöglichkeit hat als Ablehnungsgrund für
Staatshaftungsansprüche nur eine minimale Bedeutung. Nur rund 416.000 DM (rund
1% der in Bund
- ohne Post - und Ländern geltend gemachten Staatshaftungsansprüche) sind aus
diesem Grunde nach den Ergebnissen der Verwaltungserhebung in allen vier
Haftungsgruppen abgelehnt worden. Im Bereich der Staatshaftung im engeren Sinne
und der Verkehrssicherungspflicht waren es zusammen nur rund 260.000 DM (=
1,19%). Die Gerichtsaktenauswertung bestätigt diese Ergebnisse; sie weist zwar
5,6% der Fälle aus. Diese Relation ist aber mit dem Prozentsatz der
Haftungssumme nicht identisch; letzterer dürfte - wie bei den entsprechenden
übrigen Relationen - um ein Mehrfaches niedriger liegen.
4. Das Verschulden als Ablehnungsgrund für Staatshaftungsansprüche aus
Amtspflichtverletzung spielt in den vier Haftungsgruppen eine unterschiedliche
Rolle.
Im Bereich der für die Reform des Staatshaftungsrechts bedeutsamen
Staatshaftung im engeren Sinne sowie der Verkehrssicherungspflicht hat dieser
Ablehnungsgrund nach den Ergebnissen der Verwaltungserhebung eine mittlere
Bedeutung und liegt in Bund (ohne Post) und Ländern bei 7,3 Mio DM bzw. 3,9 Mio
DM, das sind 45,5% bzw. 66,1% der in der jeweiligen Haftungsgruppe verlangten
Beträge. Wird unterstellt, dass die mangels Verschuldens abgelehnten Ansprüche
ausschliesslich an dieser Anspruchsvoraussetzung gescheitert sind, erscheint im
Vergleich zu den in Bund und Ländern in diesen beiden Haftungsgruppen bezahlten
Beträgen von zusammen rund 3 Mio DM die mit Hilfe des Verschuldens abgewehrte
Belastung der öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern nicht unbedeutend,
aber doch der absoluten Grössenordnung nach relativ klein.
Die t der Bedeutung des Verschuldens für die Ablehnung von
Staatshaftungsansprüchen auf der Grundlage der anders artigen
Gerichtsaktenauswertung führt jedoch zu einer wesentlichen Korrektur der
Annahme, dass mit Hilfe des Verschuldens die Belastung öffentlicher Haushalte wesentlich
gemildert wird. Aus dieser Untersuchung hat sich nämlich ergeben, dass im
Rahmen des § 839 BGB im Verhältnis zu allen ausgewerteten Staatshaftungsklagen
wegen mangelnden Verschuldens nur 10,4% der Staatshaftungsklagen im engeren
Sinne und 6,9% der Klagen wegen Verletzung der Verkehrssicherungspflicht
abgewiesen worden sind Daraus er gibt sich zwar unmittelbar nur, dass
Staatshaftungsansprüche im Verwaltungsverfahren wesentlich öfter mit der
Begründung mangelnden Verschuldens abgelehnt worden sind als im gerichtlichen
Verfahren. Die Erkenntnisse aus der Gerichtsaktenauswertung legen je doch den
Schluss nahe, dass die mit der Abwicklung von Staatshaftungsansprüchen
betrauten Stellen bei Zweifeln über das Vorliegen der objektiven und (oder)
subjektiven Anspruchsvoraussetzungen die Ablehnung häufig aus derjenigen
Anspruchsvoraussetzung begründet haben, die - wie das einfacher zu beurteilende
Verschulden - nach Auffassung der Behörde auf keinen Fall erfüllt war, obwohl
bei eingehender, rechtlich allerdings meist komplizierter Prüfung die Forderung
bereits mangels Vorliegens der objektiven Tatbestandsmerkmale, insbesondere der
Rechtswidrigkeit, hätte abgelehnt werden können. Die Gerichte sind da gegen -
wie die Auswertung zeigt - der Feststellung der objektiven
Anspruchsvoraussetzungen kaum ausgewichen. Es erscheint daher realistischer,
von der bei der Auswertung der Gerichtsakten gewonnenen Erkenntnis über die
Bedeutung des Verschuldens als Ablehnungsgrund auszugehen.
Die durchgeführten rechtstatsächlichen Untersuchungen können zwar nicht alle
Fragen über das finanzielle Volumen und die rechtlichen Strukturen von
Staatshaftungsansprüchen mit der wünschenswerten Präzision beantworten. In
ihrem Lichte gewinnt aber die Rechtswirklichkeit der Staatshaftung im geltenden
Recht Gestalt und Inhalt. Auf dieser Grundlage werden die Auswirkungen einer
wie auch immer beschaffenen reformierten Staatshaftung in finanzieller und
struktureller Hinsicht einer wirklichkeitsnahen Einschätzung überhaupt erst
zugänglich."
Rechtstatsachen aus den Jahren 1993 - 1995
Im Auftrag des Bundesjustizministeriums untersuchte die Infratest Burke Rechtsforschung in München den Geschäftsanfall im Staatshaftungsrecht. Daraus ergeben sich folgende Zahlen: Vom Schadensvolumen her betrafen Haftungsforderungen (vor allem Amtshaftung, verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse, Haftung wegen Verkehrssicherungspflichtverletzung) bei Bund, Länder und Kommunen
1993 in 69.317 Fällen ca. 419 Mio DM, davon abgelehnt 291,3 Mio DM;
1994 in 64.448 Fälle 823,5 Mio DM, davon abgelehnt 706,7 Mio DM,
1995 in 64.454 Fällen 830,1 Mio DM, davon abgelehnt 631,7 Mio DM.
(Vgl. Almut Pflüger, Zur Reform des Staatshaftungsrechts, Rechtstatsächliche Untersuchungen zum Geschäftsanfall in Staatshaftungssachen bei Bund, Ländern und Kommunen, 3 Bd., München 1999)