Die Geschichte und die Reformversuche des Staatshaftungsrechts in Deutschland
von PD Dr. Hans Lühmann
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Phasen der Entwicklung
Die Rezeptionsphase nach 1945
Richterrechtliche Rechtsfortbildung
Bisherige bundesrechtliche Reformversuche
Die schleichende Staatshaftungsreform
durch die Rechtsprechung
Das heutige Ergebnis der Staatshaftung stellt ein
unübersichtliches Werk aus Gesetzgebung, Rechtsprechung und Gewohnheitsrecht
dar. Es kann vor allem aus historischen Entwicklungen erklärt werden:
Die Rezeptionsphase nach 1945
Der Rechtszustand wird wieder an die
Rechtslage in der Weimarer Republik angepasst. Insbesondere die Konstruktion
der Haftungsübernahme beim Amtshaftungsanspruch, die beispielsweise schon im
badischen Landrecht (§ 1384), der Grundbuchordnung aus dem Jahre 1872 (§ 12)
oder der Weimarer Reichsverfassung (Art. 131) vorhanden waren, fand Eingang in
das GG (Art. 34). Es wurden vor allem zwei Säulen des Amtshaftungsrechts wieder
reanimiert: Die Amtshaftung für schuldhafte Schädigungen und die
Enteignungsentschädigung für Vermögensverschiebungen.
Richterrechtliche Rechtsfortbildung mit der Schöpfung neuer
Rechtsinstitute seit Mitte der 60er Jahre
Die Konstruktion der Amtshaftung führte
zu zahlreichen Schadensfällen, in denen keine Ersatzleistung erfolgte, ihr
Ausfall aber zunehmend als unbillig angesehen wurde (insbesondere bei
unverschuldeten Schadensereignisse, auch die fehlende Möglichkeit, im Rahmen
der Amtshaftung Naturalrestitutionen zu leisten, führte zu
Gerechtigkeitslücken). Besondere Aufmerksamkeit erlangte der Schutz von
Eigentumsrechten nach Art. 14 GG. Aus diesem Grund wurden vom BGH mittels eines
weiten - heute weitestgehend überholten - Enteignungsbegriffes über eine so
genannte Sonderopfertheorie Ansprüche aus enteignungsgleichem oder enteignendem
Eingriff entwickelt. Diese beziehen sich bis heute auf aus dem Eigentumsrecht
iS. von Art. 14 GG ableitbare Rechte. Auch ein Aufopferungsanspruch wurde
richterrechtlich entwickelt, der bei Eingriffen in nichtvermögenswerte Objekte
zur Anwendung kam. Darüber hinaus zeigte sich, dass die auf Geldersatz
gerichteten Leistungen nicht ausreichten. Die Konsequenz war die Annahme eines
Folgenbeseitigungsanspruches. Somit wurden 2 weitere Säulen in der
Rechtsprechung geschaffen, die mehr und mehr auch den Einzug in das Gesetz
finden: Die Aufopferung und der Folgenbeseitigungsanspruch.
Bisherige bundesrechtliche Reformversuche
Eines der wohl auch
staatsorganisationsrechtlich interessanten Gesetzgebungsverfahren in der
Geschichte der Bundesrepublik war das zum Staatshaftungsgesetz aus dem Jahre
1981, welches vom BVerfG für nichtig erklärt wurde. Der Entwurf eines Gesetzes
wurde über einen Zeitraum von über 15 Jahren erarbeitet. Ihm gingen aufwändige
- durchaus nicht selbstverständliche - rechtspraktische Untersuchungen über die
finanziellen Auswirkungen einer unmittelbaren und verschuldensunabhängigen
Haftung des Staates für eigenes Unrecht voraus. Der Entwurf ist nicht nur ein
Kompromiss zu den damaligen unterschiedlichen Haftungsauffassungen, die
zwischen einer Sorge über unkalkulierbare Haftungsverpflichtungen des Bundes,
der Länder und der Kommunen und dem weiteren Ausbau der Rechte der Bürger
verliefen. Vielmehr kann er auch für heutige Überlegungen zu einer notwendigen
Staatshaftungsreform herangezogen werden. Seine grundlegende Konstruktion einer
unmittelbaren Staatshaftung
Einen erneuten Versuch, die Reform weiter voran zu bringen, stellte der
Einigungsvertrag zwischen den beiden deutschen Staaten aus dem Jahre 1990 dar.
In ihm wurde das landesrechtliche Weitergelten des DDR-StHG in einer stark
modifizierten Fassung in den neuen Ländern vereinbart. Dahinter steckte die
offenbar von der bundesdeutschen Ministerialbürokratie initiierte Absicht, der
festgefahrenen Reform des Staatshaftungsrechts neue Impulse zu geben. Diese
Impulse führten zu zwei Ergebnissen:
1. Es wurden rechtspraktische Untersuchungen über die finanziellen Auswirkungen
einer verschuldensunabhängigen Haftung des Staates erneuert. Als Testgebiet
boten sich die neuen Länder an, in denen die verschuldensunabhängige Haftung
galt. Die Überlegung war, die ermittelten Kosten einer verschuldensunabhängigen
Haftung der neuen Länder auf die gesamte Bundesrepublik hochzurechnen. Dazu
wurde an der Humboldt-Universität eine Pilotstudie erarbeitet, die allerdings
zu dem Ergebnis kam, dass eine Hochrechnung wegen der besonderen rechtlichen
und tatsächlichen Situation in den neuen Ländern zu viele Unsicherheitsfaktoren
bargen. (rechtlich: keine gesicherte Auslegung des DDR-StHG - manche Gerichte
lasen in § 1 Abs. 1 StHG ein Verschulden hinein, Handlungs- oder Folgenunrecht,
Verjährung, verwaltungsrechtliches Vorverfahren, Altschulden; tatsächlich:
rechtlich unerfahrenes Personal, Aufbau der Verwaltungsorganisation).
2. Die Gesetzgebungskompetenz wurde im Jahre 1994 zu Gunsten des Bundes
verändert (Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG). Allerdings erhielt Art. 74 Abs. 2 GG eine
besondere Bestimmung über die Zustimmung des Bundesrates. Damit soll erreicht
werden, dass der Bund die mit einem Gesetz statuierten Ersatzverpflichtungen
abstimmt, weil damit unmittelbar die Haushalte von Länder- und
Kommunalverwaltungen betroffen sind.
Die schleichende Staatshaftungsreform durch die Rechtsprechung
Die Rechtsprechung hat nicht nur neue
Rechtsinstitute des Staatshaftungsrechts hervorgebracht. Auch die geregelten
Anspruchskonstellationen werden durch die Rechtsprechung zielstrebig
fortentwickelt. Vor allem bei der Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen der
Amtshaftung werden Entwicklungspotenziale offensichtlich (z. B. Amtshaftung
gegenüber Verwaltungsträgern, Geltung der Grundrechte, Schutzpflichten ...).